在国务院9月7日下发的《“十二五”节能减排综合性工作方案》中，第一次提出了“合理控制能源消费总量”的概念，指出了此总量控制目标要分解落实到地方政府，同时在重点区域开展煤炭消费总量控制试点。
这无疑是在“十二五”期间能源强度目标控制上的再进一步，可以认为，能源消费总量与能源强度目标的共同控制，将倒逼中国进行产业结构调整，而煤炭消耗总量控制，将会在其中扮演重要的角色。
“十一五”期间全国虽接近完成20%的节能目标，却并没有控制住能源消耗的过度增长。地方经济的快速增长依然严重依赖高耗能行业，在“十一五”末期年度能源消耗总量已从2005年的23.6亿吨标煤增长到了32.5亿吨，同比增长37.7%。与此并驾齐驱的是煤炭消耗量与温室气体排放的激增。
笔者以为，在重点区域开展煤炭消费总量控制试点，是有效实现能源消费总量控制的尝试。在“十一五”期间，一系列的能源政策与行动推动了很多行业能效的进步，但在火电行业，“关停小火电”的同时却加快了火电扩张的步伐。每一个被关停的小火电背后，是用相同的二氧化硫排污指标换来了更大容量的机组，也因此，“十一五”期间火电装机容量增长超过80%，电煤消耗急剧膨胀。火电装机的增长大大助长了氮氧化物的排放，细颗粒等污染物排放不断增加。根据中国环境科学院公布的报告，2008年全国113个重点城市细颗粒物年均浓度均远高于世界卫生组织的准则值，仅有2个城市年均浓度低于标准。
笔者以为，这样的煤炭消费总量控制，应先从东部地区开始。
东部地区过去的经济发展过度依赖煤炭，尽管经济增长了，但也造成了巨大的环境负担。中国环境科学院的报告表明，“珠三角、长三角、京津冀、四川盆地和沈阳等地区的城市群大气PM2.5污染日趋严重，不但造成能见度降低，也导致居民循环系统和呼吸系统发病率和死亡率上升”。在今年年初，东部依然在一片“缺电”的呼声中大上煤电，不顾区域的环境资源承载力，这很让人担忧。这也是环保部“在大气联防联控重点区域开展煤炭消费总量控制试点”政策出台的大背景。